戶籍制度是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的主要制度性障礙,戶籍制度改革是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程。加快推進這項改革,需要堅持六個原則。
因城而異。當前,我國有2億多農(nóng)民工實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換、從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)移,但還沒有實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變。有序推進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn),應實行差別化落戶政策,因地制宜、區(qū)別對待。城市規(guī)模不可無限制擴張,城市人口也不能無限制膨脹。人口過度集中甚至超過城市承載能力,就會給城市資源和環(huán)境帶來巨大壓力,導致城市病;人口過度分散,“村村點火、戶戶冒煙”式城鎮(zhèn)發(fā)展格局,不利于城鎮(zhèn)規(guī)模效應的發(fā)揮和集聚經(jīng)濟的形成,會造成效率損失。農(nóng)民工市民化需要針對不同城鎮(zhèn)規(guī)模,實行差別化落戶政策,在大中小城市和鎮(zhèn)實行不同的戶籍變動標準。應全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規(guī)模,推進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享受平等的市民待遇。構建合理的城鎮(zhèn)體系,促進大中小城市與小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補,避免人口大量涌入特大城市,形成人口膨脹,誘發(fā)城市病。推動中小城市提高產(chǎn)業(yè)基礎建設水平和公共服務供給能力,增強人口集聚功能,吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)和落戶。均衡區(qū)域資源配置,讓中小城市為大城市消解戶籍改革帶來的人口壓力。
因群而異。進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括多種類型,需要區(qū)別對待。應促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。一部分長期留在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工,尤其是私營企業(yè)主和技能型農(nóng)民工,他們收入穩(wěn)定,適應城鎮(zhèn)生活?梢詢(yōu)先把這部分有穩(wěn)定職業(yè)和勞動關系、長期舉家工作生活在城鎮(zhèn)并基本融入城鎮(zhèn)的“沉淀型”流動人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變,使其獲得歸屬感。在特大城市,應設立經(jīng)濟導向、人口素質(zhì)導向、社會規(guī)范導向三位一體的積分條件,讓那些有知識、有本領、有才能、有經(jīng)濟實力,在城市發(fā)展能力較強、文化程度較高、工作居住年限較長、具有豐富城鎮(zhèn)職業(yè)經(jīng)驗的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口優(yōu)先落戶。中西部地區(qū)各級政府應因勢利導,在合理承接東部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中,為外出勞動力回歸創(chuàng)業(yè)和就業(yè)營造良好環(huán)境,推進農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化,減少人口大量異地轉(zhuǎn)移導致的“留守兒童、留守婦女、留守老人”現(xiàn)象。
存量優(yōu)先。戶籍制度改革涉及面廣,而且需要大量資金支持,必須量力而行,堅持漸進原則。目前,我國有2億多進城農(nóng)民工,連同其家屬,涉及幾億人口,按照人均10萬元的市民化成本計算,全部農(nóng)民工實現(xiàn)市民化的成本高達幾十萬億元。因此,必須循序漸進地推進戶籍制度改革。應積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序,充分考慮能力和可能,優(yōu)先解決存量,有序引導增量。可考慮到2020年,在現(xiàn)有進城人口中優(yōu)先解決1億常住轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)問題。在特大城市,通過合理的積分入戶制度,不僅能夠優(yōu)先把“沉淀型”流動人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,而且能夠引導職業(yè)不穩(wěn)定的流動人口參與積分制管理,逐步提升這部分流動人口融入城市的能力。應通過提供基本公共服務保障農(nóng)民工基本生存和發(fā)展,并提供職業(yè)培訓以提高其就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)意識,降低創(chuàng)業(yè)門檻和創(chuàng)業(yè)成本。還應加快城鎮(zhèn)安居工程建設,讓進城農(nóng)民工能夠安居樂業(yè),實現(xiàn)市民夢、創(chuàng)業(yè)夢、安居夢“三大夢想”。
自愿選擇。尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿,合理引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預期和選擇。農(nóng)村戶籍上附著土地承包權、宅基地使用權、各種涉農(nóng)補貼等較多經(jīng)濟利益,特別是隨著土地制度改革,土地流轉(zhuǎn)將給農(nóng)民帶來更多收入,使農(nóng)村戶籍的含金量更高,因而多數(shù)農(nóng)民工不愿意放棄農(nóng)村戶籍。一項調(diào)查表明,有八成進城農(nóng)民工不愿放棄承包地轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口。對于愿意放棄農(nóng)村戶籍落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言,中小城市戶籍附著的社會福利和公共服務相對有限,缺乏吸引力。而大城市特別是特大城市落戶門檻又很高,而且極高的房價也讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“望房興嘆”。這樣,就會有相當多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿或不能落戶城鎮(zhèn)。對不愿和不能落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,不能強迫,而應通過人口管理制度改革與創(chuàng)新,建立居住證制度,保障其合法權益。居住證是流動人口在城市留居、工作、享受基本公共服務的合法憑證。此外,還應把戶籍制度改革與推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化結合起來,降低人口大規(guī)模異地轉(zhuǎn)移帶來的社會成本。
基本公共服務全覆蓋。對于不愿和不能落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,應穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋,改變過去城鎮(zhèn)基本公共服務主要面向戶籍人口的局面。基本公共服務是指由政府主導、旨在保障全體居民生存和發(fā)展基本需要的公共服務,主要包括子女義務教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、保障性住房等內(nèi)容。我國城鎮(zhèn)存在大量流動人口,對基本公共服務全覆蓋有很大需求。享受基本公共服務是公民的基本權利,基本公共服務全覆蓋是推進以人的新型城鎮(zhèn)化的具體體現(xiàn)。通過人口管理制度和財政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新,推動基本公共服務常住人口全覆蓋,是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要途徑之一。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存在地域不平衡性。轉(zhuǎn)移人口過度集中地區(qū)往往很難靠自身力量滿足巨大的公共服務需求,迫切需要中央政府建立與市民化公共服務掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度,完善中央政府與地方政府分擔市民化改革成本的體制機制,增強城鎮(zhèn)提供基本公共服務的動力和財力,推動基本公共服務從廣度和深度上向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。
保障轉(zhuǎn)移人口權益。在城鎮(zhèn)化進程中,必須在推進城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋的同時,維護好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權。土地財產(chǎn)權是法律賦予農(nóng)民的合法權利,不能隨意剝奪。對于農(nóng)民來說,土地有生存保障和致富資本兩種功能。大部分農(nóng)民工的工作和收入不穩(wěn)定,土地是最后的依靠。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法自愿有償原則,保證農(nóng)民享有土地是否流轉(zhuǎn)的決定權和土地流轉(zhuǎn)形式的選擇權,維護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權益。同時,應提高農(nóng)民工的土地財產(chǎn)性收入,加快農(nóng)村土地財產(chǎn)權制度改革,推動農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn),提高農(nóng)村土地資源利用效率;賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。