行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題及對(duì)策

【摘要】筆者通過各年審計(jì)檢查情況和對(duì)1地級(jí)市7家行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作調(diào)查了解到的情況, 發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的確存在諸多問題。這些問題的存在,既制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果,同時(shí)也影響了財(cái)政“節(jié)流”任務(wù)的完成和部門預(yù)算制度的實(shí)施, 迫切需

要引起重視和強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的調(diào)查研究,并在此基礎(chǔ)上制定適合行政事業(yè)單位特點(diǎn)和管理模式的內(nèi)部控制規(guī)范框架。

進(jìn)入新千年以來,內(nèi)控問題越來越受到政府、學(xué)界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注,許多企業(yè)花巨額資金設(shè)計(jì)和完善內(nèi)部控制體系。但與企業(yè)相比, 行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還相對(duì)滯后。迄今為止,還缺乏1套對(duì)行政事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制指導(dǎo)性規(guī)范,也很少有行政事業(yè)單位聘請(qǐng)外部力

量或自行研究設(shè)計(jì)1套系統(tǒng)完整、規(guī)范合理的內(nèi)部控制制度體系。

1、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

(1)內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱,特別是“1把手”的內(nèi)控意識(shí)淡薄

內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)控環(huán)境中的1項(xiàng)重要內(nèi)容,良好的內(nèi)控意識(shí)是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要保證。從調(diào)查情況看,與企業(yè)相比, 行政事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)相對(duì)較為薄弱,特別是“1把手”的內(nèi)控意識(shí)淡薄。

主要表現(xiàn)在:

1.對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)不夠。許多單位的“1把手”缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解,因此對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)不夠, 抱著有與沒有無所謂的態(tài)度。有的單位負(fù)責(zé)人簡單地將財(cái)政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制,認(rèn)為有了部門預(yù)算就無所謂內(nèi)部控制

體系了;還有的單位干脆拒絕進(jìn)行內(nèi)部控制制度的建設(shè)。

2.對(duì)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作重視程度不夠。

財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)的基本功能是核算與控制(或監(jiān)督),但在實(shí)際工作中,許多單位的負(fù)責(zé)人僅僅把財(cái)會(huì)部門當(dāng)成“錢袋子”, 多數(shù)單位的會(huì)計(jì)人員僅僅扮演“付款員”的角色,無權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動(dòng),對(duì)單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解。

3.對(duì)經(jīng)費(fèi)支出缺乏基本的控制意識(shí)。

調(diào)查中有1家單位,目前定期要支付1筆租賃費(fèi),經(jīng)查詢得知,該房產(chǎn)早已拆毀,根本不存在什么租賃費(fèi),但該項(xiàng)費(fèi)用還是定期被支付出去,雖說金額不大, 但竟然無人過問此事。更多的單位目前尚未為各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出建立明確、合理的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn),對(duì)不少經(jīng)費(fèi)支出(比如業(yè)務(wù)招待費(fèi)、差旅費(fèi)等)采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制度, 致使財(cái)務(wù)監(jiān)督與控制流于形式,只要有相應(yīng)審批人員簽字同

意,會(huì)計(jì)人員就要實(shí)施報(bào)銷。

(2)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作較為薄弱,財(cái)務(wù)管理制度很不健全

有效的管理控制需要有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),包括制度建設(shè)、人員素質(zhì)等。但從調(diào)查情況看,行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作仍較薄弱,還需要進(jìn)1步的強(qiáng)化。主要表現(xiàn)在:1. 缺乏明確的崗位責(zé)任制度。有的單位會(huì)計(jì)人員對(duì)于其所處崗位的職責(zé)內(nèi)容不詳,還有的單位本身就沒有崗位職責(zé)說明。

2.財(cái)務(wù)管理制度不健全。有的單位迄今還沒有單獨(dú)制定內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理制度,許多財(cái)務(wù)事項(xiàng)的運(yùn)作與管理措施僅是慣例,而沒有相應(yīng)的成文制度保證, 誰也說不清應(yīng)該怎么做,管理的隨意性較大。有的單位雖有內(nèi)部財(cái)務(wù)方面的管理制度,但很不完整。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有家單位的內(nèi)部財(cái)務(wù)制度僅有5句話,不足50 個(gè)字。更多的單位內(nèi)部財(cái)務(wù)制度陳舊,且相互之間不相協(xié)調(diào)配套。

3.印鑒保管上的漏洞較多。應(yīng)該說這是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作中存在的重大疏漏。有的單位將財(cái)務(wù)章和法人章交由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人, 還有的單位將支票、財(cái)務(wù)章和法人章同時(shí)由出納1人保管。

(3)會(huì)計(jì)核算不規(guī)范,資產(chǎn)家底不清

有效的內(nèi)部控制需要有健全的會(huì)計(jì)記錄系統(tǒng)。目前存在的主要問題是不少單位的會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。主要表現(xiàn)在:1.原始憑證管理不規(guī)范。有些單位對(duì)原始憑證審核粗糙, 原始憑證規(guī)定的內(nèi)容

填寫不全。如有的發(fā)票內(nèi)容籠統(tǒng),甚至沒有售貨單位蓋章;手續(xù)不嚴(yán)密,購買實(shí)物的憑證只有領(lǐng)導(dǎo)簽批,沒有驗(yàn)收人簽字,而且有的領(lǐng)導(dǎo)簽字過于隨意; 1些單位甚至自制原始憑證,格式和內(nèi)容都不規(guī)范。

2.賬務(wù)核算處理不規(guī)范。比如預(yù)算外收入掛在往來賬,以此來掩埋收益。有的單位在年終結(jié)賬時(shí),不將收入和支出結(jié)轉(zhuǎn)“結(jié)余”科目,而是將收入和支出相對(duì)轉(zhuǎn), 使“結(jié)余”科目不能正確、完整地反映核算單位的結(jié)余狀況。還有的單位,兩套會(huì)計(jì)核算制度同時(shí)運(yùn)行,支出核算混亂。

3.固定資產(chǎn)管理混亂,存在賬外資產(chǎn)。

有的單位固定資產(chǎn)賬上有但實(shí)際上已經(jīng)不存在了,而實(shí)際使用著的某些固定資產(chǎn)卻尚未作價(jià)入賬,形成賬外資產(chǎn)。另外也存在著不同單位的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移, 卻未辦理相應(yīng)手續(xù),也未反映到業(yè)務(wù)臺(tái)賬中的現(xiàn)象。

(4)內(nèi)部控制方法體系不夠完善,業(yè)務(wù)流程不盡合理

業(yè)務(wù)流程和控制方法體系是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié),其合理、有效與否直接決定著能否實(shí)現(xiàn)控制的目的。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),許多單位內(nèi)部財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)控制方法體系很不完善, 主要表現(xiàn)在:1.崗位設(shè)置問題較多,不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍。關(guān)鍵不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓。按照《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定,關(guān)鍵不相容職務(wù)1般包括: 授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)記錄、會(huì)計(jì)記錄與財(cái)產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查、授權(quán)批準(zhǔn)與監(jiān)督檢查等。但在實(shí)際工作中,基于編制有限、人手緊張等原因, 許多單位都有不合理不合法的兼崗現(xiàn)象,不相容職務(wù)未能合法合理分離。比如,有些單位出納兼任記賬,有的單位出納兼任檔案保管,有些單位記賬兼任復(fù)核等等。

2.授權(quán)審批的金額界限不明,授權(quán)審批制度有待改進(jìn)。授權(quán)審批是內(nèi)部控制的重要方法, 它要求單位在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)要有明確的授權(quán)審批主體、授權(quán)審批金額權(quán)限和審批流程。但從調(diào)查情況看,許多單位都是長期實(shí)行“1支筆”審批制度, 這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應(yīng),但有可能影響財(cái)務(wù)控制的實(shí)際效果,并使單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。

3.流程控制體系很不完善。具體有3種情況:1是有些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)沒有明確的審批控制業(yè)務(wù)流程。比如有家單位為工程項(xiàng)目購買的設(shè)備, 在既無合同也無發(fā)票的情況下就1并支付入賬,工程完工之后也遲遲未能轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn);2是有些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的流程控制過于簡單,僅僅局限在事后審批上, 缺乏事前控制的程序, 很多單位費(fèi)用開支實(shí)行的都是事后“實(shí)報(bào)實(shí)銷”的制度;3是流程控制的先后順序不盡合理。比如,行政事業(yè)單位的費(fèi)用報(bào)銷流程都是采取“先審批后審核”的程序, 執(zhí)行起來影響財(cái)會(huì)人員審核把關(guān)的效果。

4.部門預(yù)算涵蓋范圍有限,追加項(xiàng)目仍有很多,彈性較大,且部門預(yù)算沒有在單位按組織體系細(xì)化, 影響部門預(yù)算的實(shí)施效果。預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)。目前對(duì)各行政事業(yè)單位實(shí)行的是部門預(yù)算控制的制度,但從實(shí)施情況看, 仍有1些問題存在。主要有3點(diǎn):1是部門預(yù)算的范圍有限,尚未涵蓋單位全部財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)。如教育部門的代辦教材發(fā)行費(fèi)折扣等, 對(duì)需財(cái)政資金安排的大型會(huì)議費(fèi)、出國經(jīng)費(fèi)、汽車購置費(fèi)等具有不確定因素的項(xiàng)目,暫未列入部門預(yù)算。許多部門單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是超預(yù)算,但總有辦法在部門預(yù)算之外解決, 使得部門預(yù)算的權(quán)威性和約束力受損。2是部門預(yù)算的追加項(xiàng)目仍有很多。目前,雖然各地都對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)行了部門預(yù)算制度, 預(yù)算之外的追加調(diào)整項(xiàng)目仍然很多。以我們調(diào)查的地區(qū)為例, 該市出臺(tái)的文件中規(guī)定了8類預(yù)算追加項(xiàng)目,包括人員經(jīng)費(fèi)追加、交通工具經(jīng)費(fèi)追加、辦公設(shè)備經(jīng)費(fèi)追加、辦公用房維修經(jīng)費(fèi)追加(30萬元以內(nèi)) 、會(huì)議及年終獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)追加、出國(境)經(jīng)費(fèi)追加、津貼補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)追加、重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)追加等。追加項(xiàng)目越多,則預(yù)算的隨意性越大,權(quán)威性和約束力就越差。

3是部門預(yù)算沒有在單位內(nèi)部按組織體系進(jìn)行細(xì)化。財(cái)政對(duì)部門單位有了預(yù)算,但部門單位內(nèi)部并沒有按組織結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政部門預(yù)算進(jìn)行分解細(xì)化, 仍是“實(shí)報(bào)實(shí)銷”。也就是說,財(cái)政對(duì)部門單位有了預(yù)算約束,但部門單位內(nèi)部并沒有對(duì)各處室人員的責(zé)任預(yù)算約束,其結(jié)果只能是總量超預(yù)算。從調(diào)查情況看, 許多部門單位是超預(yù)算的,其原因可能就在于此。

5.財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度未能有效執(zhí)行,賬外資產(chǎn)時(shí)有發(fā)生。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)的行政事業(yè)單位沒有建立起定期財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度。

2、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的若干對(duì)策建議

(1)增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí),強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)與內(nèi)控責(zé)任單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。按照《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范》的規(guī)定, 單位負(fù)責(zé)人是單位財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作的第1責(zé)任主體, 對(duì)本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。但要真正確立起單位負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第1責(zé)任主體”意識(shí), 還必須強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及1些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。為此,各級(jí)會(huì)計(jì)管理機(jī)關(guān)即財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合有關(guān)部門, 分期分批和分類型地對(duì)1級(jí)預(yù)算單位和2級(jí)預(yù)算單位的主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)舉辦相關(guān)的研討班,使他們在了解把握內(nèi)部控制基本知識(shí)的基礎(chǔ)上, 提高對(duì)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí),培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識(shí)和內(nèi)部控制

環(huán)境。

(2)增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用

會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)

部控制制度建設(shè)和部門預(yù)算的實(shí)施效果。因此,要提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平, 為財(cái)政“節(jié)流”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),還必須重視改進(jìn)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用。強(qiáng)化會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ), 需要財(cái)政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)教育,并在此基礎(chǔ)上建立對(duì)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的全面檢查制度, 并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。

(3)完善部門預(yù)算制度,強(qiáng)化預(yù)算控制在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的功能作用財(cái)政預(yù)算制度從過去的功能預(yù)算到現(xiàn)在的部門預(yù)算, 是對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算控制的1次重要改革和重大進(jìn)步。部門預(yù)算硬化了預(yù)算約束和控制的強(qiáng)度.主要表現(xiàn)在:1. 擴(kuò)大了預(yù)算控制的范圍。部門預(yù)算的收支范圍則涵蓋了預(yù)算部門的全部預(yù)算內(nèi)外的1般預(yù)算收支和基金收支; 2.控制內(nèi)容細(xì)化。對(duì)部門內(nèi)的各項(xiàng)資金再按功能、按預(yù)算科目把各項(xiàng)支出內(nèi)容細(xì)化分解到具體支出項(xiàng)目;3.控制程序嚴(yán)格。財(cái)政內(nèi)部建立了“ 初審、復(fù)審、匯審”的嚴(yán)格審核體系,還要政府審定,人大審批,增加了預(yù)算審核的嚴(yán)密性,減少了隨意性;4.控制標(biāo)準(zhǔn)的確定更加合理。比如以0基法編制。

完善部門預(yù)算制度,首先是要進(jìn)1步擴(kuò)大部門預(yù)算的范圍,要力爭將各部門單位的全部財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)均納入部門預(yù)算的實(shí)施范圍, 并嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加程序;其次是將部門預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機(jī)結(jié)合。也就是要求各1級(jí)預(yù)算和2級(jí)預(yù)算的部門單位,按照財(cái)政下達(dá)的部門預(yù)算控制數(shù), 結(jié)合各部門單位內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、處室職責(zé)和工作任務(wù)等,編制內(nèi)部分處室的責(zé)任預(yù)算體系,并嚴(yán)格責(zé)任預(yù)算的考核機(jī)制。

(4)健全單位內(nèi)部控制制度體系,規(guī)范單位內(nèi)部行為

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制工作的效果,需要有1套科學(xué)合理的制度體系來支持和保證。目前, 財(cái)政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業(yè)單位,但實(shí)際上是針對(duì)企業(yè)制定的。由于沒有考慮行政事業(yè)單位的特點(diǎn), 也沒有體現(xiàn)行政事業(yè)單位資金和經(jīng)

費(fèi)管理體制上的特殊性,諸如收支兩條線管理、部門預(yù)算、政府采購、國庫單1賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等, 實(shí)際上對(duì)行政單位的適用性是比較差的。鑒于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不健全、不完善的狀況,財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專家學(xué)者,研究制定體現(xiàn)行政事業(yè)單

位特點(diǎn)的《非盈利組織內(nèi)部控制指引》,促進(jìn)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的制度體系,并不定期地進(jìn)行監(jiān)督檢查。

(5)發(fā)揮財(cái)政與審計(jì)部門作用,完善單位內(nèi)部控制體系

財(cái)政部門是會(huì)計(jì)與內(nèi)部控制工作的主管部門,審計(jì)部門是重要的保證體系,因此,在健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的過程中, 財(cái)政和審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮10分重要的作用。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo),并撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi), 為內(nèi)部控制制度建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)支持