年全國兩會關(guān)于農(nóng)村宅基地?zé)狳c提案

近日*辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，其中決定開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點。那么宅基地如何改革呢?

2015年是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的緊要之年。適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，2015年土地政策在繼續(xù)強化耕地保護和節(jié)約用地的前提下，更加注重服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展，出臺了一系列有關(guān)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的用地政策。同時，更加強調(diào)土地治理能力的提升，進一步推進了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、農(nóng)村土地制度試點改革及法制國土建設(shè)。

一、2015年主要土地政策回顧

(一)土地利用規(guī)劃計劃政策。

2015年土地利用規(guī)劃計劃政策主要是在以往政策實施的基礎(chǔ)上，一是進一步推進了土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整;二是持續(xù)推進“多規(guī)合一”和城市開發(fā)邊界劃定試點探索;三是進一步強化土地利用計劃管理。

(二)耕地保護政策。

2015年中央1號文件進一步強調(diào)了耕地保護工作，提出了永久基本農(nóng)田劃定、實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃、提升耕地質(zhì)量行動、推進剝離耕作層土壤再利用，以及國家重點水利工程建設(shè)項目的征地補償與耕地占補平衡政策調(diào)整等一系列任務(wù)。落實中央國務(wù)院的要求，2015年耕地保護政策重點：一是進一步嚴(yán)格耕地占補平衡制度。二是持續(xù)推進永久基本農(nóng)田劃定。三是防范農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”。

(三)節(jié)約集約用地政策。

2015年節(jié)約集約用地政策是在以往制度框架的基礎(chǔ)上，逐步轉(zhuǎn)向細(xì)化完善、強調(diào)政策支撐作用發(fā)揮、注重業(yè)務(wù)全流程規(guī)范管理等。具體表現(xiàn)為：一是鼓勵盤活利用存量土地;二是開展低效工業(yè)用地調(diào)查清理;三是規(guī)范節(jié)地評價考核制度體系。

(四)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記政策。

2015年不動產(chǎn)統(tǒng)一登記在以往制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點在登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”的要求下，進一步完善了政策。一是推進市縣級職責(zé)整合;二是啟用統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記簿證樣式;三是《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案((試行))》頒布實施;四是推進不動產(chǎn)登記信息平臺建設(shè)。

(五)房地產(chǎn)市場調(diào)控及保障性安居工程用地政策。

3月份國土資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化2015年住房及用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，規(guī)定了當(dāng)前房地產(chǎn)開發(fā)用地及保障性安居工程用地政策。一是合理安排住房及用地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu);二是統(tǒng)籌保障性安居工程建設(shè)用地政策。

(六)支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的用地政策。

2015年落實中央穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的總體要求，國土資源部等部委制訂的一系列支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的用地新政策。一是支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地政策。9月份國土資源部聯(lián)合相關(guān)部委下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》;二是支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策。11月份國土資源部聯(lián)合相關(guān)部委出臺了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》;三是其他方面包括支持鐵路建設(shè)和支持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地政策。

(七)農(nóng)村土地制度改革試點啟動。

在中央政治局常委會審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的基礎(chǔ)上，2015年2月十二屆全國人大常委會第13次會議通過了《關(guān)于授權(quán)北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，使農(nóng)村土地制度改革于法有據(jù)，獲得了法律保障。7月份，國土資源部審批通過了33個改革試點上報的改革方案，農(nóng)村土地制度改革試點正式啟動。

(八)全面推進法治國土建設(shè)。

2015年8份國土資源部發(fā)布了《中共國土資源部黨組關(guān)于全面推進法治國土建設(shè)的意見》，提出到2020年，基本建成法制完備、職能科學(xué)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的國土資源管理體系，執(zhí)法嚴(yán)明、勤政廉潔、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膰�土資源管理隊伍，法治統(tǒng)籌、公正文明、守法誠信的國土資源管理秩序。

二、2015年主要土地政策評價

總體來看，滿足宏觀經(jīng)濟發(fā)展與資源生態(tài)保護的需求，2015年的土地政策更加注重保資源和保發(fā)展的能力建設(shè)，更加注重參與宏觀調(diào)控的科學(xué)化和精準(zhǔn)化，更加注重制度建設(shè)的系統(tǒng)性和可操作性，并且穩(wěn)妥推進了農(nóng)村土地制度試點改革，更好地發(fā)揮了土地政策在國家治理中的作用。

(一)土地政策成為國家治理不可或缺的重要組成部分。

土地是最基礎(chǔ)的資源，承載了人類所有的社會經(jīng)濟活動，土地政策的制定完善直接關(guān)系到經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家的長治久安。一方面，土地政策已逐步滲透到國家經(jīng)濟、社會、生態(tài)等治理體系中。另一方面，圍繞現(xiàn)階段國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的要求，土地政策實施了一系列的改革和創(chuàng)新，其本質(zhì)都在于提升土地治理能力，進而促進了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(二)多措并舉、源頭治理，強化土地管理保資源與保發(fā)展的能力。

長期以來，“保護資源、保障發(fā)展”是土地管理工作努力追求的雙贏目標(biāo)。2015年面對保資源、穩(wěn)增長的雙重壓力，國土資源部主動作為，多措并舉，找準(zhǔn)源頭，持續(xù)發(fā)力，進一步提升了土地管理保資源與保發(fā)展的能力。一方面，通過實施土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整和城市開發(fā)邊界劃定試點政策，推進基本農(nóng)田劃定和永久保護，進一步強化規(guī)劃管控，實施源頭治理，堅守了耕地和生態(tài)紅線。另一方面，通過采取多種措施，包括提升土地審批效率、多渠道多舉措提供用地保障、強化土地利用計劃調(diào)控、出臺支持政策、加大閑置土地清理力度等，保障穩(wěn)發(fā)展用地需求。

(三)分類調(diào)控、因地施策，強調(diào)土地政策調(diào)控的科學(xué)化和精準(zhǔn)化。

土地參與宏觀調(diào)控，是我國在特定發(fā)展階段基于特有的土地制度和特殊的國情作出的特殊選擇。目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)，這個階段經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，需要更加注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，對土地參與宏觀調(diào)控提出了新要求。一方面，針對2015年房地產(chǎn)市場分化現(xiàn)象較為明顯的現(xiàn)象，提出了要采取分類調(diào)控、因地施策的調(diào)控策略，突出了政策調(diào)控的針對性和差異化。另一方面，2015年的土地利用計劃更加強調(diào)服務(wù)于國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展需求，進一步規(guī)范了土地利用計劃指標(biāo)的下達和使用，強調(diào)了指標(biāo)分配的差異性和針對性，有效保障了合理用地需求。

(四)統(tǒng)領(lǐng)全局、制度先行，注重節(jié)約集約用地制度的系統(tǒng)化建設(shè)。

轉(zhuǎn)變土地利用方式、推進節(jié)約集約用地，是當(dāng)前我國面臨的各種土地問題中最根本、最迫切的任務(wù)，因此，國土資源部明確了要以節(jié)約集約用地統(tǒng)領(lǐng)土地管理全局工作，特別重視節(jié)約集約用地制度的系統(tǒng)化建設(shè)。2015年在各項土地政策中，繼續(xù)按照控制增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、綜合利用等要求來推動節(jié)約集約用地。同時，2015年節(jié)約集約用地政策繼續(xù)向系統(tǒng)化發(fā)展，在以往制度體系基礎(chǔ)上，進一步提高政策的針對性，并細(xì)化、規(guī)范了節(jié)地評價考核制度體系。

(五)系統(tǒng)設(shè)計、法律護航，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度試點改革。

作為一項事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要改革，2015年我國農(nóng)村土地制度改革試點工作在完成頂層設(shè)計、法律授權(quán)，以及33個改革試點實施細(xì)則和試點方案出臺的基礎(chǔ)上，正式進入了實施階段。區(qū)別于以往的土地制度改革和試點，此次改革更加重視頂層設(shè)計，強調(diào)改革過程中的法律授權(quán)。一方面，通過系統(tǒng)的頂層設(shè)計，使改革目標(biāo)方向明確，改革的內(nèi)容統(tǒng)一，為今后法律的修改提供了堅實的基礎(chǔ)。另一方面，通過法律授權(quán)，將改革納入了法律的框架，掃清了試點探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的法律障礙。

三、2017年土地政策展望

展望2017年，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力依然較大，土地的保障任務(wù)仍然艱巨。土地政策在繼續(xù)堅持最嚴(yán)格的耕地保護和節(jié)約用地制度的前提下，將重點圍繞去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的經(jīng)濟任務(wù)，著力于統(tǒng)籌增量、挖掘存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，持續(xù)為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)力，確保我國的社會經(jīng)濟始終沿著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展道路前進。

(一)用途管制制度將得到進一步完善。

為實現(xiàn)建設(shè)用地總量控制和減量化管理，自2017年始，將在目前開展的“多規(guī)合一”和城市開發(fā)邊界劃定試點的工作基礎(chǔ)上，逐步研究出臺基于生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城市開發(fā)邊界的國土空間治理和管控政策，進一步健全國土空間用途管制制度，在此基礎(chǔ)上整合現(xiàn)有空間規(guī)劃，構(gòu)建新型的國土空間規(guī)劃體系。

(二)土地供應(yīng)政策將得到進一步調(diào)整。

配合宏觀經(jīng)濟供給端結(jié)構(gòu)性改革，未來土地供應(yīng)的方向為補短板，重點保障創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，支持培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地;土地供應(yīng)的重心將放在調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟平衡、倒逼土地利用方式轉(zhuǎn)型、引導(dǎo)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進土地用途混合布局等方面;建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、閑置用地處置、低效用地再開發(fā)將成為未來滿足發(fā)展用地需求的主要途徑。

(三)耕地保護和耕地占補平衡政策將進一步完善。

落實中央關(guān)于嚴(yán)格耕地保護及生態(tài)文明建設(shè)的要求，2017年將會繼續(xù)加大永久基本農(nóng)田劃定、保護和建設(shè)的力度，穩(wěn)步推進土地整治工作。進一步深化管控性保護、激勵性保護、建設(shè)性保護相結(jié)合的耕地保護機制。完善耕地占補平衡制度，耕地占補平衡將更加注重空間均衡、生態(tài)效應(yīng)，探索建設(shè)占用耕地補充責(zé)任的多元化實現(xiàn)途徑，推進補充耕地的跨區(qū)域國家統(tǒng)籌。完善耕地保護目標(biāo)責(zé)任考核機制。

(四)土地領(lǐng)域的改革將更加重視多項改革協(xié)同推進。

選擇一些區(qū)域開展系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的全面創(chuàng)新改革試驗，探索系統(tǒng)改革的有效機制、模式和經(jīng)驗是*、國務(wù)院對當(dāng)前改革工作提出的新要求。2017年，在重點實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度三項改革試點時，將更加重視相關(guān)土地制度改革之間的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，與土地相關(guān)的財稅、金融領(lǐng)域的改革將協(xié)同推進。

(五)與土地管理相關(guān)的國家立法將加快。

8月份十二屆全國人大常委會對立法規(guī)劃作了調(diào)整，在調(diào)整后的立法規(guī)劃項目中，《土地管理法》修改被列為第一類項目，即條件比較成熟，將在本屆人大任期內(nèi)提請審議

2017年農(nóng)村宅基地改革政策

宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制