年江蘇省大氣污染防治條例解讀

2015年2月1日，省十二屆人大三次會(huì)議高票通過(guò)了《江蘇省大氣污染防治條例》(以下簡(jiǎn)稱條例)，條例自2015年3月1日起施行，這是自2001年后我省首部在省人代會(huì)上通過(guò)的地方性法規(guī)。[2]

在制定條例過(guò)程中，起草組緊緊圍繞提高地方立法質(zhì)量，按照科學(xué)立法、民主立法的要求，開展了廣泛、扎實(shí)、細(xì)致的研究、論證、修改工作，科學(xué)論證、廣納民意。對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)、爭(zhēng)議較大的重大問(wèn)題，通過(guò)召開法律專家、環(huán)保專家、各級(jí)政府相關(guān)部門參加的座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)，對(duì)規(guī)范內(nèi)容的針對(duì)性、可行性進(jìn)行充分深入的論證，確保規(guī)范內(nèi)容科學(xué)合理、切實(shí)可行。通過(guò)多次公布草案向社會(huì)公開征求意見、深入民主立法聯(lián)系點(diǎn)聽取基層群眾意見、召開排污重點(diǎn)單位座談會(huì)聽取管理相對(duì)人意見等形式，在更廣的范圍內(nèi)吸收社會(huì)公眾參與條例制定，有序擴(kuò)大公眾參與。特別是將草案發(fā)送給每位省人大代表征求意見，省人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志分赴各市當(dāng)面聽取了部分省人大代表和有關(guān)基層部門的意見。各省轄市、縣(區(qū)、市)人大常委會(huì)也通過(guò)多種形式收集、匯總和反饋草案修改意見建議。這里可以提供一組數(shù)字加以說(shuō)明：條例的立法調(diào)研行程遍布江蘇13個(gè)市，先后召開30多場(chǎng)聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)，收集匯總各方面意見近2300條，修改文稿達(dá)10多次，用于常委會(huì)和人代會(huì)會(huì)議的說(shuō)明材料近4萬(wàn)字。提請(qǐng)人代會(huì)審議的草案經(jīng)過(guò)省人大常委會(huì)會(huì)議三次審議、反復(fù)修改，充分吸收采納了省人大常委會(huì)組成人員、省人大代表、省政協(xié)委員、專家學(xué)者、相關(guān)部門和社會(huì)公眾提出的意見建議，內(nèi)容可行，質(zhì)量較高，針對(duì)性、可操作性較強(qiáng)，保證了條例高票通過(guò)。

條例以黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)精神和*在江蘇視察時(shí)的重要講話精神為指導(dǎo)，從江蘇具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，注重貫徹落實(shí)新修訂的環(huán)境保護(hù)法和國(guó)家有關(guān)決策部署的要求，注重借鑒吸收我省有關(guān)規(guī)定和兄弟省市的立法成果，注重歸納提煉總結(jié)實(shí)踐中的有效措施和成功經(jīng)驗(yàn)。條例以新修改的環(huán)境保護(hù)法為基本依據(jù)，以保障國(guó)家和省大氣污染防治各項(xiàng)措施有效落實(shí)為規(guī)范重點(diǎn)，按照“源頭嚴(yán)控、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，對(duì)我省的大氣污染防治進(jìn)行了全面規(guī)范，具備以下主要特點(diǎn)：

注重系統(tǒng)性，構(gòu)建了大氣污染綜合防治體系。條例明確了保護(hù)優(yōu)先、防治結(jié)合、綜合治理、損害擔(dān)責(zé)的原則，全面規(guī)范了大氣污染防治的各個(gè)方面。一是既明確了政府及部門的職責(zé)，又規(guī)范了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的防治責(zé)任以及公民的義務(wù);二是既規(guī)范了針對(duì)各類污染源的防治措施，加強(qiáng)源頭防治，又規(guī)范了區(qū)域的聯(lián)合防治加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作;三是既規(guī)范了對(duì)大氣污染貢獻(xiàn)率高的重點(diǎn)污染源防治，又規(guī)范了對(duì)大氣污染貢獻(xiàn)率不高但是危害大或者群眾反映強(qiáng)烈的污染源的治理;四是既規(guī)范了大氣污染的預(yù)防和治理，預(yù)先防止和減少大氣污染，又規(guī)范了對(duì)違法行為的處置和處罰，提高違法成本，加大處罰力度;五是既規(guī)范了政府及部門的權(quán)力，賦予必要的監(jiān)管手段，又規(guī)范了相關(guān)的監(jiān)督檢查和責(zé)任追究，督促其履職盡責(zé)，防止其濫用權(quán)力。

突出針對(duì)性，細(xì)化了不同污染源的相應(yīng)控制措施。條例不僅規(guī)定綜合防治，更強(qiáng)調(diào)分別施策：一是針對(duì)能源污染源的特點(diǎn)，規(guī)定制定能源結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，確定燃煤總量控制目標(biāo)，規(guī)定實(shí)施步驟，逐步實(shí)現(xiàn)燃煤總量負(fù)增長(zhǎng)，新建項(xiàng)目禁止配套建設(shè)自備燃煤電站，劃定并逐步擴(kuò)大高污染燃料禁燃區(qū);二是針對(duì)工業(yè)污染源的特點(diǎn)，開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，規(guī)定定期制定或者修訂禁止新建、擴(kuò)建的高污染工業(yè)項(xiàng)目名錄、高污染工業(yè)行業(yè)調(diào)整名錄和高污染工藝設(shè)備淘汰名錄，嚴(yán)格控制新建、改建、擴(kuò)建鋼鐵、建材、石化、有色、化工等行業(yè)中的大氣重污染工業(yè)項(xiàng)目;三是針對(duì)機(jī)動(dòng)車船和非道路移動(dòng)機(jī)械污染源的特點(diǎn)，規(guī)定在本省或者設(shè)區(qū)的市行政區(qū)域內(nèi)對(duì)新購(gòu)置機(jī)動(dòng)車提前執(zhí)行國(guó)家階段性機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)，合理控制機(jī)動(dòng)車保有量，限制市區(qū)摩托車的保有量，已達(dá)到報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車上道路行駛的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)予以收繳，強(qiáng)制報(bào)廢，并增加船舶、非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治的規(guī)定;四是針對(duì)揚(yáng)塵污染源的特點(diǎn)，實(shí)施行為控制，按照來(lái)源分別細(xì)化了各類產(chǎn)生揚(yáng)塵的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)采取的措施，并明確了工程建設(shè)單位在防治揚(yáng)塵污染中的責(zé)任;五是針對(duì)大氣污染貢獻(xiàn)率不高，但群眾反映強(qiáng)烈的餐飲油煙、露天燒烤、焚燒秸稈、煙花爆竹等問(wèn)題作了明確規(guī)定。

體現(xiàn)創(chuàng)新性，建立健全了科學(xué)有效的管理制度。一是對(duì)國(guó)家和地方已有的經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行歸納、提煉、集成，形成有江蘇特色、集中突出的制度規(guī)范，專章或?qū)９?jié)加以規(guī)定，如信息公開和公眾參與制度、區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治制度、重污染天氣預(yù)警和應(yīng)急制度等;二是對(duì)國(guó)家提出的帶有導(dǎo)向性、前瞻性的政策、措施、制度、規(guī)范進(jìn)行細(xì)化具體化，如推行差別化價(jià)格政策，利用價(jià)格杠桿推動(dòng)大氣污染防治，引入對(duì)單位和個(gè)人的“雙罰”制，采取停止供水、供電、供熱、供氣等措施保證行政決定的執(zhí)行等;三是結(jié)合我省大氣污染防治實(shí)際，對(duì)相關(guān)內(nèi)容加以補(bǔ)充和完善，形成針對(duì)性強(qiáng)、可操作的制度規(guī)范，如重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制制度，重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易制度，大氣污染物排放許可證管理制度，重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制和大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)責(zé)任制度和考核評(píng)價(jià)制度。

彰顯法規(guī)剛性，加大了處罰力度，提高違法成本。條例規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)管手段和嚴(yán)厲的處罰措施，對(duì)違反條例規(guī)定的義務(wù)性、禁止性規(guī)范的行為設(shè)置了相應(yīng)的處罰。一是加強(qiáng)對(duì)大氣污染重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)污染排放的監(jiān)管，嚴(yán)懲無(wú)證排放、超標(biāo)排放、違規(guī)排放以及監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假等違法行為，實(shí)行按日計(jì)罰制度，大大提高了罰款數(shù)額。二是賦予相關(guān)執(zhí)法手段，規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)可以對(duì)符合法定情形的造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備采取查封、扣押措施，人民法院在執(zhí)行中可以在一定條件下對(duì)違法者采取停水、停電等措施。三是加重了對(duì)責(zé)任人的處罰，實(shí)施雙罰制，除對(duì)單位進(jìn)行處罰外，還可以對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)無(wú)證排污被責(zé)令停止排污拒不停止排污的，對(duì)負(fù)直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法予以拘留。

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記者從省人大常委會(huì)2月27日召開的座談會(huì)上獲悉，《江蘇省大氣污染防治條例》將于3月1日施行。省人大常委會(huì)副主任、黨組副書記張艷，副省長(zhǎng)許津榮出席會(huì)議并講話。

《江蘇省大氣污染防治條例》歷經(jīng)常委會(huì)三審，并經(jīng)省十二屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)，是全省大氣污染防治的首部綜合性法規(guī)。張艷說(shuō)，《條例》總結(jié)了我省依法防治大氣污染的新經(jīng)驗(yàn)，反映了廣大群眾治理大氣污染的新訴求，探索了治理大氣污染的新舉措，在我省環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)史上具有里程碑意義。各級(jí)政府及相關(guān)部門與司法機(jī)關(guān)要依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，密切配合、形成合力，同心同德、聯(lián)防聯(lián)治，積級(jí)推動(dòng)條例的貫徹落實(shí)。各級(jí)人大要切實(shí)開展宣傳工作，加強(qiáng)監(jiān)督，保證《條例》的有效實(shí)施。

許津榮要求各級(jí)政府和有關(guān)部門清醒認(rèn)識(shí)當(dāng)前我省大氣污染防治的嚴(yán)峻形勢(shì)，充分認(rèn)清貫徹落實(shí)《條例》、加強(qiáng)大氣污染防治的重要性和緊迫性，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源消耗大氣污染治理、工業(yè)及交通領(lǐng)域大氣污染防治、揚(yáng)塵污染防治以及城鄉(xiāng)面源污染防治，確�！稐l例》順利實(shí)施。