年寧夏回族自治區(qū)農村扶貧開發(fā)條例最新解讀

3月24日，自治區(qū)第十一屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議全票通過了《寧夏回族自治區(qū)農村扶貧開發(fā)條例》，這是寧夏對扶貧開發(fā)工作進行的自主性立法，也是自中央扶貧工作會議之后，全國出臺的首部地方性扶貧開發(fā)法規(guī)，首次將中央提出的“精準扶貧”納入法律規(guī)范的法規(guī)。這部法規(guī)到底講了什么，有什么現實意義?自治區(qū)人大常委會法制工作委員會主任劉彥寧對此進行了解讀。

《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》明確提出：“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”，全國現已有13個省(市、自治區(qū))制定了農村扶貧開發(fā)方面的地方性法規(guī)，而我區(qū)這部法規(guī)的出臺也是醞釀已久。在學習借鑒了全國13個省(市、自治區(qū))農村扶貧開發(fā)立法經驗、充分總結汲取我區(qū)30多年開展農村扶貧開發(fā)工作成功經驗的基礎上，《寧夏回族自治區(qū)農村扶貧開發(fā)條例》應運而生。

劉彥寧介紹說：“該條例共八章49條，其中一大特點，就是很好地歸納概括總結了寧夏扶貧攻堅工作中的好經驗好做法，突出了寧夏特色，符合寧夏實際�！�

劉彥寧表示，條例中第20條提出了“自治區(qū)人民政府應當編制易地搬遷脫貧規(guī)劃，對符合條件的農村貧困戶，有計劃地實施易地脫貧搬遷，幫助貧困戶改善生存和發(fā)展條件”，就是將自治區(qū)近年來通過移民搬遷實現脫貧的做法加以規(guī)范和固定，形成了地方性法規(guī)的條文。條例第28條內容，總結了鹽池縣和海原縣金融扶貧的好做法，將鹽池縣采取的貧困戶“五戶聯(lián)�！睓C制和海原縣實行的農戶擔保機制概括規(guī)范為“通過村財鄉(xiāng)管、農戶聯(lián)保、保險機構擔保等方式健全完善互助資金管理機制，確�；ブ�資金持續(xù)利用，發(fā)展農民資金互助組織�！睏l例第6條提出“縣級以上人民政府農村扶貧開發(fā)機構負責本行政區(qū)域內農村扶貧開發(fā)的綜合協(xié)調和監(jiān)督管理，具體負責專項扶貧，協(xié)調指導行業(yè)扶貧和社會扶貧工作”的內容，也是在總結寧夏扶貧開發(fā)工作經驗的基礎上提出的。“我們在立法調研中發(fā)現，寧夏南部山區(qū)各縣都有一些專門負責農村扶貧工作的人，要不要將其在法規(guī)中加以明確?經過討論審議，大家最終同意在法規(guī)第6條中提出應設置專門的扶貧開發(fā)工作人員。所以說，整部法規(guī)從頭到尾有很濃的寧夏特色，符合寧夏的工作實際。”劉彥寧說。

劉彥寧認為，條例的第二大特征，就是以法規(guī)的形式確定了寧夏扶貧攻堅的力度。條例圍繞精準扶貧，提出要統(tǒng)籌三項扶貧，加大扶貧力度，通過建立權力、責任、任務、資金“四到縣”的機制來落實扶貧任務。條例在產業(yè)扶貧、勞動力培訓和轉移、教育扶貧、科技扶貧、文化扶貧、社保兜底扶貧等方面的規(guī)定也非常明確具體，體現了自治區(qū)加大扶貧攻堅力度的決心。

“其中對于教育扶貧的相關規(guī)定，是大家爭議的重點和焦點。”劉彥寧告訴記者，近年來，全國有十幾個省區(qū)在教育扶貧方面提出了新的措施和要求。四川、貴州、青海、新疆、西藏等省區(qū)提出，在九年義務教育的基礎上，或增加免費的學前教育，或提出免費高中教育。在這次立法過程中，我區(qū)在條例第22條中也著重加強了教育扶貧方面的規(guī)定：“縣級以上人民政府應當加強貧困縣及鄉(xiāng)、村教育基礎設施和教師隊伍建設，發(fā)展學前教育，加強義務教育,普及高中階段教育，分類推進中等職業(yè)教育或者技能培訓，建立健全農村貧困戶學生資助體系�！苯涍^反復審議，條例中還增補了應努力建立健全農村貧困學生資助體系的內容：“對農村貧困戶子女接受學前教育、高中階段教育的，給予免費和補助;接受中、高等職業(yè)教育的，給予家庭扶貧助學補助;接受技能培訓或參加勞動預備制培訓的，給予生活費補貼�！�

*指出，在扶貧攻堅上，特別要在精準扶貧、精準脫貧上下功夫。那么，怎樣精準識別貧困村和貧困戶?怎樣做才能達到精準扶貧的目的?對此，劉彥寧表示，條例中明確了貧困戶、貧困村、貧困縣的標準、確認的程序和條件，以及脫貧的標準和條件，同時也明確了脫貧后應繼續(xù)享受的扶持政策和規(guī)定。條例第九條規(guī)定：“貧困戶是指符合農村扶貧標準的農村居民戶。貧困村是指全村農民年人均可支配收入低于全區(qū)平均水平、貧困發(fā)生率明顯高于全區(qū)貧困發(fā)生率、無集體經濟收入的行政村。貧困縣是指國家和自治區(qū)確定的扶貧開發(fā)工作重點縣、片區(qū)縣�！薄稗r村扶貧開發(fā)以貧困戶和貧困村為主要扶持對象�！钡谑�一條規(guī)定：“貧困戶的確認由農戶申請或者村民小組提名，村民代表大會民主評議，村民委員會和駐村工作隊核實公示，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審定公示和縣(市、區(qū))人民政府復審公告�！薄柏毨Т宓拇_認由村民委員會申請，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核公示和縣(市、區(qū))人民政府審定公告，并報自治區(qū)農村扶貧開發(fā)機構備案。”“村民或者有關人員對公示內容有異議的，可以在公示期內向村民委員會或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出，村民委員會或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當在七日內予以答復;對答復不服的，可以分別向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣(市、區(qū))人民政府提出復核申請，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣(市、區(qū))人民政府應當在十五個工作日內進行復核答復�！钡谑�二條規(guī)定：“農村扶貧開發(fā)機構應當按照國家和自治區(qū)確定的扶貧、脫貧標準，建立精準扶貧臺賬，對建檔立卡的貧困村、貧困戶每年進行核查，實行動態(tài)管理。建立自治區(qū)、縣、鄉(xiāng)扶貧網絡信息系統(tǒng)�！薄皩σ呀浾J定為脫貧，但易于返貧的村和戶，當地人民政府應當繼續(xù)扶持，防止返貧。對已經達到脫貧標準的村和戶，由縣級人民政府依照有關規(guī)定予以確認并向社會公示�！边@些規(guī)定，對扶貧開發(fā)工作做出了明確規(guī)范�！耙徊糠�律法規(guī)的職能，就是積極促進社會關系健康有序發(fā)展，通過調整一定的社會關系，維護社會的穩(wěn)定，同時規(guī)范約束公民、法人和社會組織的行為。法規(guī)中對貧困戶、貧困村等概念性的規(guī)定，就是對扶貧開發(fā)活動進行規(guī)范，使我們開展的農村扶貧開發(fā)工作做到‘真扶貧’�！�

此外，條例還就扶貧工作和扶貧條例的貫徹執(zhí)行，專門設立一章，強調監(jiān)督檢查工作。為了使扶貧活動規(guī)范有序健康發(fā)展，條例明確提出監(jiān)察、審計、財政、扶貧等部門要對農村扶貧開發(fā)規(guī)劃和計劃的落實情況、農村扶貧開發(fā)資金管理使用情況、扶貧項目實施情況等，定期進行監(jiān)督檢查和審計，并將檢查和審計結果向本級人民政府報告。并特別規(guī)定“縣級以上人民政府應當每年向本級人大常委會報告農村扶貧開發(fā)工作”，提出要發(fā)揮人大監(jiān)督在扶貧工作中的作用。條例對扶貧開發(fā)工作的考核機制也加以規(guī)定，第41條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當將農村扶貧開發(fā)工作納入績效考核評價體系，將扶貧開發(fā)目標完成情況作為對同級相關部門和下級人民政府考核評價的內容�！薄皩�國家和自治區(qū)批準列入脫貧計劃的，在規(guī)定時限內，未實現脫貧的貧困縣、貧困村，按照規(guī)定對主要負責人進行問責�！钡�45條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當建立第三方評估機制，每年對扶貧政策和條例執(zhí)行情況、扶貧成效、群眾滿意度等進行調查評估，并作為農村扶貧開發(fā)目標責任完成情況的考核評價依據�！�

“總之，這部法規(guī)把中央精神、自治區(qū)黨委政府的政策措施、寧夏實際，與立法規(guī)范相結合，突出了寧夏特色，使法規(guī)更加接地氣，更加實用，更加便于操作。”劉彥寧說，目前寧夏還有58萬貧困人口，扶貧開發(fā)將是一項復雜艱巨的任務，需要有法律來保證扶貧開發(fā)的順利推進�！秾幭霓r村扶貧開發(fā)條例》的出臺，正是依法治國、依法治區(qū)、依法辦事在扶貧開發(fā)事業(yè)中的具體體現，為我們凝聚社會各界力量，共同開展脫貧攻堅工作提供了法律保障。

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寧夏人大堅持民主立法首次開展立法協(xié)商

為體現民主立法精神，在《寧夏農村扶貧開發(fā)條例》起草過程中，條例起草部門先后征求了自治區(qū)38個部門和有關單位、5個地級市、11個貧困縣(區(qū))的意見，并深入寧夏南部貧困山區(qū)實地開展調研、座談。

為更加廣泛地聽取社會各方面意見建議，提高立法質量，去年11月，自治區(qū)人大常委會黨組向自治區(qū)黨委書記、人大常委會主任李建華報送了關于向政協(xié)委員開展扶貧條例立法協(xié)商的匯報，李建華高度重視，批示要求自治區(qū)政協(xié)積極參與《條例》立法協(xié)商。

這是寧夏人大常委會在立法過程中第一次與自治區(qū)政協(xié)委員進行立法協(xié)商，這一工作得到了自治區(qū)各級政協(xié)組織的積極響應。自治區(qū)政協(xié)*齊同生立即部署，由副*張樂琴、張學武帶隊，分赴固原市原州區(qū)、西吉縣及吳忠市同心縣、紅寺堡區(qū)、鹽池縣等扶貧重點縣區(qū)進行調研，并召開立法協(xié)商座談會，廣泛征集自治區(qū)、市、縣(區(qū))三級政協(xié)委員對《條例》的意見建議。

“目前正是扶貧攻堅的關鍵時期，條例的制定，將從法律層面為扶貧筑牢‘安全網’，有利于基層扶貧工作更深、更快、更好推進�！弊�談會上，政協(xié)委員們結合調研情況提出建議：《條例》制定應按照政府主導、增強社會合力，精準扶貧、提高扶貧成效，群眾主體、激發(fā)內生動力，因地制宜、創(chuàng)新體制機制原則，實現消除貧困、改善民生、共同富裕的目的。同時《條例》還應該體現寧夏區(qū)域和民族特色，應有“真金白銀”管長遠且更具操作性的政策，不能上下一般粗，或者撒“胡椒面”。政策銜接應更流暢，上下、縱橫立體銜接，確保政策真正落地。

“立法協(xié)商，體現了人大開門立法、公開納諫的優(yōu)良作風，也是深入推進我區(qū)法制化、民主化的新開端�！弊灾螀^(qū)政協(xié)調研組負責人表示，這次立法協(xié)商共收集到來自區(qū)、市、縣各界政協(xié)委員的意見建議48條，協(xié)商意見建議轉送自治區(qū)人大后，作為修改完善《寧夏回族自治區(qū)農村扶貧開發(fā)條例》的重要參考依據。

“從自治區(qū)十一屆人大常委會二十三次會議表決的情況看，大家對這部條例的認同度比較高�！眲�彥寧說，自治區(qū)人大常委會對條例的出臺十分審慎，常委會經過三次審議才通過了這部法規(guī)，并在立法過程中第一次開展了與自治區(qū)政協(xié)委員的立法協(xié)商，是本屆人大常委會上第一次全票通過的一部法規(guī)。

“條例的出臺讓我們更有信心打贏扶貧攻堅戰(zhàn)”

“《寧夏回族自治區(qū)農村扶貧開發(fā)條例》的制定和出臺標志著我區(qū)的扶貧開發(fā)工作步入法制化軌道。我們更加有信心打贏這場扶貧攻堅戰(zhàn)�！弊灾螀^(qū)扶貧辦黨組書記、副主任梁積裕說。在此之前，開展扶貧開發(fā)工作都得由各級黨委、政府強力推進，主導動員社會各界參與支持。從今以后，我區(qū)的扶貧開發(fā)工作有了法律“護航”。

“自治區(qū)黨委、政府決定，寧夏要在2018年實現現行標準下的58.12萬農村貧困人口全部脫貧、800個貧困村全部銷號、9個貧困縣全部摘帽。這意味著今后我們這三年，每年要脫貧19.4萬人，每個月要脫貧16000人，時間緊迫、任務艱巨、壓力很大!可以說，現在我們的脫貧攻堅戰(zhàn)進入了攻堅拔寨、決戰(zhàn)決勝的階段，沒有退路，但目前有了法律保障，我們有信心實現脫貧目標!”梁積裕說，條例從法律上明確了各級組織和領導的責任，有利于強化領導責任，形成齊抓共管的工作機制;從法律上明確扶貧開發(fā)工作在經濟社會發(fā)展中的重要地位，并納入目標管理責任制，有利于實行責任追究制，落實各項目標任務;從法律上明確社會扶貧共同責任，有利于形成專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧共同推進的局面;從法律上明確扶貧對象的確定程序與方法，能保證扶真貧、真扶貧，使扶貧開發(fā)工作的目標更精確，力量更集中，效果更明顯。

“條例的制定出臺對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要的推動作用和保障作用，對于提高貧困地區(qū)貧困農戶的自我發(fā)展能力，促進貧困人口公平參與改革發(fā)展全過程，共享改革發(fā)展成果也具有重要意義�！绷悍e裕表示，條例中將扶貧開發(fā)工作納入考核目標管理、實行責任追究，以及如何采取措施監(jiān)控扶貧資金安全運行等相關規(guī)定，非常好地貫徹了精準扶貧、精準脫貧的方略，進一步明確了各級政府的職責，對全社會支持參與扶貧開發(fā)也有積極促進作用�！翱梢哉f，這部法規(guī)含金量很高，條例的實施，必然會推動寧夏的扶貧開發(fā)工作在法制化軌道上走得越來越好�！�