年廣州市歷史文化名城保護條例焦點解讀

十年磨一劍，《廣州市歷史文化名城保護條例》(以下簡稱“《條例》”)終于通過了審議即將開始生效。這一被業(yè)界譽為保護歷史建筑的三把“尚方寶劍”的重要法規(guī)如何落到實處呢?日，廣州市名城辦會同市人大法工委及名城委專家，討論《條例》的落地辦法。廣州市國規(guī)委副主任郭昊羽透露，將提高名村名鎮(zhèn)保護規(guī)劃的效力，將其作為控規(guī)落到實處。另外，對《廣州市歷史文化名城保護規(guī)劃》中已經公布的26片歷史文化街區(qū)，郭昊羽透露將在明年對每一片街區(qū)制定高標準的保護規(guī)劃。

修訂：保護規(guī)劃優(yōu)先于其它規(guī)劃

現行的《廣州歷史文化名城保護條例》，自1999年3月1日起施行以來，已經為廣州市服務16年。隨著時代的改變，受金陵臺強拆等事件影響，《廣州歷史文化名城保護條例》的修訂應運而生。日，在《廣州歷史文化名城保護條例》的基礎上，更名為《廣州市歷史文化名城保護條例》，草案順利通過廣州市人大審議。

郭昊羽介紹，與現行的法規(guī)相比，《條例》在保護力度上有顯著提升：“《條例》明確了保護規(guī)劃的權威性，以前比如有控規(guī)、交通規(guī)劃、鎮(zhèn)村自己的規(guī)劃，又有保護規(guī)劃，有沖突時到底聽哪個?現在賦予名村名鎮(zhèn)保護規(guī)劃權力，只要通過了名城委審議，就可以作為控規(guī)使用，不需要再融合到控規(guī)里面去。”

新《條例》還為特別技術規(guī)范開創(chuàng)了提供條件，郭昊羽分析：“比如消防規(guī)范，現在的規(guī)范不是按歷史建筑來的，歷史建筑當時不需要遵守現在的規(guī)范。老城區(qū)要保護會違反消防規(guī)范，讓業(yè)主處于兩難。要遵守現在的消防規(guī)范，那老樓就沒了。這幾年在名城保護當中，一直試圖突破這一點�！�

此外，郭昊羽認為“權責對應”也是新《條例》修繕的亮點�！斑^去被詬病，光是保，什么都沒有。《條例》關于權責一致列了很多條款，鼓勵好的活化使用辦法。部分活化功能，可以不用報批，這很重要。在上海和天津，很多歷史建筑活化用得不錯，小的旅游配套，應該在這方面給一點動力。”

計劃：保護規(guī)劃預計明年內完成

歷史文化街區(qū)、歷史建筑等保護名錄，作為保護的法定依據寫入《條例》。目前，廣州市公布了2批歷史建筑名錄，總計478處歷史建筑。相較之下，上海公布數量為4個批次總計632處，天津則為5個批次總計764處。

郭昊羽透露，廣州市第五次文化遺產普查，目前已經確認歷史建筑線索700多處，“大多數是按歷史建筑的標準來確認的，這些線索加起來，廣州未來掛牌的數量將排在前列。”據記者了解，五普中的歷史建筑線索均已向業(yè)主下發(fā)通知函，告知相關保護要求。

除了歷史建筑的普查之外，對《廣州市歷史文化名城保護規(guī)劃》中已經公布的26片歷史文化街區(qū)，將在明年對每一片街區(qū)制定保護規(guī)劃。目前，僅新河浦等5個街區(qū)擁有相應的保護規(guī)劃，大多數街區(qū)的保護規(guī)劃處于缺位狀態(tài)。據悉，街區(qū)保護規(guī)劃將按照高標準操作，預計將于明年一年內完成。

此外，《廣州市歷史文化名城保護規(guī)劃》中的90多處傳統村鎮(zhèn)，亦將在明年編制保護規(guī)劃。

焦點1：預保護時效1年是否足夠?

在討論會上，文保專家鄧炳權提出，預保護期僅一年，但歷史建筑的審批不同于文物，文物的登記審批權力區(qū)里可以完成，歷史建筑要經市政府批準還要上報省政府，“都是一批批，而不是一個個審批，一年的時間可能來不及干這件事。保護期失效后，怎么辦?”

對此，郭昊羽透露，在條例草案階段，已有專家提出了這個問題，預保護的時間問題一直是討論的焦點，綜合考慮到建設的需要，加上從建筑所有人權益保障的角度出發(fā)，最終還是認為預保護不能拖太久，只能通過倒逼的手段，讓政府部門加快審批程序。

焦點2：為何預保護期間拆除歷史建筑將被重罰?

《條例》中規(guī)定，對拆除歷史建筑的最高罰款為50萬元，而預保護期間的歷史建筑若被拆除，最高罰款可達市價的3至5倍。眾所周知，以廣州的地價，三到五倍肯定是不低的數額。為何會出現這樣的反差?

廣州市人大法工委的負責人透露，拆除歷史建筑的處罰要符合上位法要求，而預保護機制是廣州首創(chuàng)的保護辦法，并沒有上位法的依據。預保護機制在《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》首次出現，其中明確在預保護期間拆除建筑或將處以3至5倍的罰款。

焦點3：傳統風貌建筑線索將如何保護?

《條例》草案公開后，傳統風貌建筑未被列入《條例》之中，受到社會的關注。文保專家湯國華在會上提出，傳統風貌建筑是對歷史建筑的補充，僅保護獨棟的歷史建筑，意義也不大。

目前，廣州市在普查階段登記了3000多條傳統風貌建筑線索，這些線索將怎么辦?郭昊羽認為，歷史建筑與傳統風貌建筑的區(qū)分較難，傳統風貌建筑多需要成片保護，對于傳統風貌建筑較多的地區(qū)升格為歷史風貌區(qū)或歷史文化街區(qū)，對于有較大保護價值的直接升格為歷史建筑的，其它的傳統風貌建筑就不再進行保護。

制定《條例》的必要性

廣州是我國第一批公布的24個國家級歷史文化名城之一，具有2200多年的建城歷史，是嶺南文化中心地、古代海上絲綢之路發(fā)源地、現代革命策源地、改革開放前沿地，擁有大量的歷史文化遺跡、完整的明清時期城市格局和獨具魅力的城市文化,加強歷史文化遺產的保護對于繼承和弘揚廣州市優(yōu)秀的歷史文化傳統，打造世界文化名城具有重要意義。

但是隨著廣州市城市現代化建設的迅速發(fā)展，人們對歷史文化資源稀缺價值和不可再生性認識不夠，歷史文化名城保護工作面臨諸多困境。如保護工作的管理體制不完善，管理程序不明確，剛性保護要求不足，資金保障和激勵機制薄弱，公眾參與缺乏渠道。

而1999年施行的《廣州歷史文化名城保護條例》因時間過早，保護對象與保護方式、法規(guī)強制性、管理程序、公眾參與等多方面內容已經滯后，保護理念、思路、要求等既不符合國務院2008年頒布的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》所提出的總體要求，也不符合當前廣州市現實歷史文化保護工作面臨的問題與需求。2013年12月，廣州市出臺了《廣州市歷史建筑和歷史風貌區(qū)保護辦法》，雖然較大程度上解決了歷史建筑、歷史風貌區(qū)兩類對象的保護問題，但其作為一部政府規(guī)章，立法效力有限，有部分內容仍需要上升到地方性法規(guī)層面才能強化保護力度，同時對于廣州市歷史文化名城保護的目標、理念和保護要求、管理機制等全局性的問題無法涉及，仍有待明確。

因此，為了適應我市建設世界文化名城的需要，有必要根據現行法律、法規(guī)制定《廣州市歷史文化名城保護條例》，讓廣州市歷史文化名城的保護目標與要求、規(guī)劃建設、部門管理、實施保障及監(jiān)督等都有法可依，為我市歷史文化遺產的保護提供更加有力的法制保障。